建立现代医院管理制度应该是公立医院改革的直接目标，只有这样，才能真正实现公立医院改革的政事分开、管办分开、医药分开、营利性与非营利分开，统筹推进综合改革，促进公立医院改革的政策配套与协同性，建立维护公益性、调动积极性、保障可持续的运行新机制，推动形成人民群众得实惠、医务人员添动力、医疗保障可持续、医院发展有后劲的良性循环，才能满足社会发展需要，实现社会公平公正的健康需求。
一、现代医院管理制度的目标
（一）背景：纵观世界主流的公立医院改革趋势，主要是在产权清晰的前提下，政府进一步下放权力，完善法人治理机构，保证医院的经营管理权。美国早已开始了由董事会领导下的院长负责制向独立的公共实体的转变，即：在保持公立地位的同时，在法律上同政府脱离关系，具有独立自主的管理委员会，政府对管理委员会和医院经营活动保持一定的控制权[1]；英国则把原有的公立医院组建成具有独立法人地位的医院托拉斯，托拉斯在财务、人事和日常管理方面拥有更多的自主权，成为具有自我管理和发展能力的法人实体；德国成立有限责任公司，内部是一种合作伙伴关系，各组成部分没有独立的法人地位，公司是非营利性的，不用缴纳公司所得税，但其所有盈余不能分配，必须重新投入到公司的建设和运营上；新加坡将公立医院重组为两大医疗集团，成立董事会、医院管理层，医院管理层对董事会负责，拥有人事权和制定薪金的权力，卫生部对医院有管理控制权[2]；法国建立了区域医院管理局，在卫生服务规划的框架下，医院管理局对各医院进行原则性和调节性的宏观管理，医院享有高度的经营自主权，设立管理委员会，管理重心下放[3]。
我国自1995年由医院管理专家阎惠中[4]首次提出借鉴企业改革思路，建立现代医院管理制度以来，蔡志明等[5]学者先后从各自角度概括了现代医院管理制度的特征和定义，指出了现代医院管理制度的基本内容和难点。而近年来，随着我国公立医院改革的深层次推进，如何建立现代医院管理制度，推动公立医院管理体制改革，再次备受社会各界瞩目。特别是本轮公立医院改革方案出台以后，现代医院管理制度已经被卫生部明确指示应用到县级公立医院综合试点改革中去，现代医院管理制度进一步被社会各界所知晓和认同。
（二）目标：一般来说，现代医院管理制度是指适应社会发展需求和公立医院改革要求，能够有效改进医院管理，提高医院运行效率，保障医院公益性质的符合行业发展规律的一系列医院制度的总和。现代医院管理制度的目标是建立起产权清晰、权责明确、政事分开、管理科学为特征的医院制度。因此，要建立现代医院管理制度，一是要完成公立医院管理体制改革，建立政事分开、管办分开的管理体制和法人治理结构，促使所有权与经营权相分离，明确院长负责制；二是要推动公立医院运行机制改革，通过推进公立医院人事制度、收入分配制度、财务管理制度、信息管理制度的改革，切实加强公立医院内部管理；三是要探索公立医院补偿机制改革，公立医院要通过转变经营策略，切实扭转公立医院过度依赖药品销售收入维持运转的局面，实现收入结构的优化；四是要完善公立医院监管机制，建立起完备的信息公开和审计制度，建立以公益性质和运行效率为核心的公立医院绩效考核体系，以确保公立医院运营的高效率和效益。
二、现代医院管理制度的关键问题
（一）产权制度改革：产权分化是现代医院管理制度的根本动力和基本特征。只有明晰产权，才能建立法人治理结构，实现所有权与经营权的分离，才能建立责权明确、权力制衡、管理科学的组织形式[5]。资产由谁代表是产权制度改革的核心，即：由何种机构承担出资人的责任，何种方式履行出资人的义务。产权制度的改革要在保证医院公益性的前提下进行，改革的形式可以根据各地的实际情况积极探索。产权制度改革面临的另一个重大问题是如何化解债务。公立医院长期背负债务负重前行，在目前结余率极低的状况下，总体资产良好的局面会很快消失，取而代之的是沉重的债务负担[6]。而庞大的债务负担也是产权制度改革不得不面对的问题。在进行产权制度改革时，如何明确债务的转化形式和建立债务转化协商机制；是否按照谁主办谁负责的原则，由主办者化解公立医院债务，都需要进一步的探讨。
（二）健全法人制度：现代医院制度与传统医院制度的一个重要区别在于是否具有健全的法人制度。我国公立医院受计划经济体制的影响，虽然国有医院都是法人单位，但始终不能摆脱行政机构附属物的地位，没有独立的财产权，缺乏经营自主权，因而是法人虚置，不具有真正的法人资格。医院是市场经济的组成部分，如果医院在法律关系中不具有法人资格，没有独立承担民事责任的能力，是不可能适应市场经济的要求的，也不能真正成为市场经济的一员。如何扩大医院的经营自主权，使其真正成为独立法人实体，增强市场竞争的灵活性，是建立现代医院管理制度首先需要解决的问题。
（三）明确界定权责：权责明确不是现代医院管理制度的自然状态，而是现代医院管理制度要达到的目标。要明确界定权责，就必须建立法人治理结构。法人治理结构是现代医院管理制度的重要特征，是指确立谁是医院资产的所有者、重大项目的决策者，谁是医院资产的支配者、医院的经营者，在此基础上，明确各方的权力责任，建立激励和约束机制, 从而体现管办分开、政事分开，推动公立医院深层次改革[7]。现代医院的性质、责任、功能、权利都比较复杂，同时又处于多层次的分工合作状态中，因此要给以明确的确定。明确界定权责需要注意以下几个问题：一是避免董事会形式化，二是彻底摆脱行政化，三是确定院长的责权以及相对应的激励和监督机制，四是建立利益相关者参与治理的制度[8]。
（四）“管办分开”的有效形式：我国计划经济体制下形成的国有医院都是法人单位，但由于其始终不能摆脱行政机构附属物的地位，没有独立的财产权，缺乏经营自主权，因而是法人虚置，不具有真正的法人资格。公立医院的干部、人事、分配和监督机制一直处于“五龙治水”状态，财政局管公立医院的财政拨款，人社局管公立医院的人，编办管公立医院的编制，组织部管公立医院的干部，物价局管公立医院的医疗服务价格，卫生局管公立医院的具体事务。就江苏康复医疗集团而言，虽然在资源整合上做了很多事，但没有真正集管人、管事、管资产于一身，没有真正落实公立医院独立法人地位。政府应转变职能，充分放权，真正实行政事分开、管办分开，彻底改变“五龙治水”局面，明确公立医院所有权、决策权、经营权、监督权的分配与制衡。
（五）内部运行机制：要建立现代医院管理制度，就必须建立科学的内部运行机制。而目前，公立医院的管理存在着一系列的问题。一是管理理念和管理思想陈旧，公立医院的很多职工仍然存在着“大锅饭”、“铁饭碗”的思想，对现代医院管理的认识不深甚至于完全缺乏；二是专业管理人才缺乏，目前在大多数公立医院中，高层管理人员多是从临床专业技术岗位转岗而来；三是管理制度亟需改革，尤其是人事制度、财务制度、收入分配制度等，已经成为制约公立医院发展的瓶颈和难题；四是医疗质量管理薄弱，长期以来很多医院未加强医疗质量的持续有效管理，忽视医务人员队伍人文素质的培养，使很多医疗质量管理规定流于形式，未按技术规范开展诊疗，极易激化医患矛盾。
（六）政策配套措施：建立现代医院管理制度是一场长期的、持久的、全面的改革，不仅仅是卫生系统内部的变革，还涉及到许多相关部门。需要政府加强顶层设计，并做好部门间协同和统筹规划，建立完善的配套体系。一是要保证补偿机制落实到位，公立医院受到收入结构调整、基本药物制度改革等一系列政策性因素的影响，不可避免地要承担政策性亏损，如何保证补偿机制的合情、合理，保证执行与落实到位，是建立现代医院管理制度需要解决的重大问题；二是要建立相适应的医保制度，医保制度改革要与建立现代医院管理制度紧密联系，实现医院收入增长与医疗控费的统一，兼顾医院与人民群众的共同利益。
三、建立现代医院管理制度的路径
（一）明确顶层设计：这里的顶层设计是指对建立现代医院管理制度的综合性规划和纲领性指导。在需要行政部门和公立医院紧密联系和全面参与的同时，进行顶层设计也要把握3个重点。一是行政部门在改革战略和管理体制的设计上，要体现协调性、综合性和可持续性，明确目标、特征、难点和实施路径等问题；二是公立医院在研究体制改革和完善机制的方案时，要体现特殊性和合理性，根据所处环境和实际情况确定改革措施，确保目标和实际的统一、改革和发展的统一、创新和实践的统一；三是制定改革的步骤时，要根据实际情况确定改革步伐是整体推进还是分步实施，充分考虑到改革的困难和矛盾，制定解决机制，以便及时化解改革阻力。
（二）改革管理体制：管理体制的改革集综合性、全面性和统一性于一体。进行产权制度改革时，要以产权清晰为目标，明确出资人地位和权责，可以尝试建立卫生系统的“国资委”作为出资人。建立法人治理结构时，要落实医院的法人地位，明确医院经营管理层的地位和权利，通过实行理事会制度、院长负责制和监事会制度，进一步实现决策权、管理权、执行权、监督权的分化，构建决策、执行、监督相互分工、相互制衡的权力运行机制。探索进行“管办分开”的形式时，要从有利于强化公立医院公益性和政府有效监管出发，以实用性为根本，因地制宜，不必追求潮流和统一。
（三）完善运行机制：建立现代医院管理制度进行内部运行机制改革，一是要建立院长负责制，保证院长经营、人事、分配等权利，推动医院经营管理层的职业化；二是要完善财务管理制度，在引入总会计师制度的基础上，强化财务核算和监管，扩大支出核算范围，严格控制变动成本，提高资金使用效益；三是要深化人事改革，推动全员聘用制和岗位管理制度，以专业技术能力、工作业绩和医德医风为主要评价标准，完善卫生专业技术人员职称评定制度和绩效考核机制；四是要完善收入分配机制，收入分配机制改革要以《关于深化收入分配制度改革若干意见》[9]和《公立医院改革试点指导意见》[10]为指导，结合公立医院发展和改革的特点，建立体现岗位绩效和分级分类管理的工资分配制度，保证职工工资合理增长，加强经营医院管理层的薪酬管理；五是要建立质量持续改进体系，通过强化医务人员培训、加强临床路径管理、落实双向转诊制度、缩短平均住院日、开展优质护理服务示范工程等措施，推动医院服务质量的全面提升；六是建立公立医院绩效考核体系，由出资人和卫生行政部门对公立医院实施考核，考核内容包括：社会满意度、医院运行效率、医院运营效益、发展潜力、管理层业绩等定性和定量指标，并将考核结果与院长任免、奖惩和医院财政补助、医院总体工资水平等挂钩。
（四）做好外部配套：外部配套措施的好坏对建立现代医院管理制度的成败有重要意义。做好外部配套，一是要改革产权制度，处理好出资者所有权与医院法人治理的关系，上海、镇江、马鞍山等城市进行的产权制度改革已经提供了宝贵的经验，但仍可以探索产权制度改革的有效形式；二是要制定合理的补偿机制，在成本核算的基础上，明确补偿渠道和补偿金额，并确保补偿机制的落实到位，同时借鉴高校清债模式，及时化解公立医院的债务，轻装上阵，三是要建立合理的医保制度，医保政策要坚持维护患者利益和医院可持续发展相结合的原则，保障水平应与医保筹资（含城镇职工医保、新型农村合作医疗、居民医保）相适应，适当提高基本医疗服务的保障水平，使基本医疗保障成为公立医院补偿的主渠道，四是要探索用激励机制来引导外部配套的实现，不仅要把卫生系统的激励机制设计好，还要把相关部门的激励机制也设计好；五是尝试建立医院发展基金，将政府补偿、医保基金和社会捐赠纳入基金管理，由基金统一对公立医院发展建设和运行成本予以补偿，形成地区单一支付者。